Rälssit auki, osa 7 – digitalisaatio lupasi säästää työtä, mutta säästikö se rahaa?

Edellisessä osassa pöydälle nostettiin hankintasopimus. Nyt sen viereen nostetaan tietokone.

Suomen julkista hallintoa on digitalisoitu vuosikymmeniä. Paperilomakkeita on korvattu verkkopalveluilla, viranomaisasiointia on siirretty verkkoon, rekistereitä yhdistetty, tietoa siirretty sähköisesti ja kokonaisia työprosesseja automatisoitu. Kansalaisen näkökulmasta muutos on ollut valtava. Verotus, pankkiasiointi, reseptit, terveydenhuollon tiedot, ajanvaraukset, hakemukset, viranomaisviestit ja suuri osa muusta asioinnista hoituvat nykyään tietokoneella tai puhelimella.

Paljon on myös parantunut. Olisi aika vaikea perustella paluuta maailmaan, jossa veroilmoitus täytetään käsin, resepti on paperilappu ja viranomaisasia hoidetaan jonottamalla tiskille virka-aikana.

Digitalisaatio ei siis ole ongelma.

Kysymys kuuluu, olemmeko saaneet siitä sen tuottavuushyödyn, jota meille on luvattu?

Kun kansalainen tekee verkossa itse työn, jonka virkailija aikaisemmin teki, jossakin pitäisi vapautua työaikaa. Kun tieto siirtyy järjestelmästä toiseen automaattisesti, jonkun ei enää tarvitse kirjoittaa sitä uudelleen. Kun lasku käsitellään automaattisesti, paperia ei kierrätetä pöydältä toiselle. Kun tekoäly kirjoittaa luonnoksen tai purkaa ammattilaisen sanelun tekstiksi, aikaa pitäisi jäädä varsinaiseen työhön.

Tämä on digitalisaation taloudellinen lupaus.

Jos aikaisemmin kymmenen ihmistä teki jonkin työn ja uuden järjestelmän jälkeen siihen tarvitaan viisi, tuottavuus parani valtavasti. Jos työtä tekee edelleen kymmenen ihmistä ja heidän lisäkseen maksamme järjestelmän lisenssit, ylläpidon, integraatiot, tietoturvan, palvelimet ja ulkopuolisen tuen, kustannus ei pienentynyt. Saimme ehkä paremman palvelun, mutta emme säästöä.

Näiden kahden asian erottaminen on tärkeää. Digitalisaatio voi olla erittäin onnistunut, vaikka se ei säästäisi euroakaan, jos sillä saadaan olennaisesti parempi palvelu, turvallisempi tiedonkulku tai kokonaan uusi toiminnallisuus. Mutta silloin sitä ei pidä perustella säästöllä.

Tässä vastaan tulee ensimmäinen ongelma tämän luvun kirjoittamisessa. Paljonko Suomen julkinen sektori käyttää tietotekniikkaan?

Yhtä rehellistä lukua ei ole helppo antaa.

Valtion, kuntien ja hyvinvointialueiden kirjanpidoissa ICT-kustannuksia käsitellään eri tavoin. Mukana voi olla oma henkilöstö, palveluostot, laitteet, ohjelmistot, lisenssit, tietoliikenne, kehittämishankkeet, investoinnit ja poistot. Osa tietotekniikasta ostetaan yhteisiltä palveluntuottajilta ja näkyy yhden organisaation tulona ja toisen menona. Jos nämä summataan huolimattomasti, sama euro voidaan laskea useaan kertaan.

Tässä kirjoitussarjassa emme tee niin.

Siksi paljon kiinnostavampaa kuin yhden suuren miljardiluvun metsästäminen on katsoa, millainen järjestelmä ICT:n ympärille on rakennettu ja mitä yksittäisistä suurista kokonaisuuksista voidaan oppia.

Valtiolla yhteisiä perustietotekniikkapalveluja tuottaa Valtori. Digi- ja väestötietovirasto vastaa muun muassa Suomi.fi-palveluista, väestötietojärjestelmästä ja sähköisen asioinnin infrastruktuurista. Hallinnonaloilla ja virastoilla on lisäksi omia järjestelmiään ja kehityshankkeitaan. Hyvinvointialueilla on omat tietohallintonsa, potilas- ja asiakastietojärjestelmänsä ja suuri määrä muita järjestelmiä. Niiden lisäksi valtio ja hyvinvointialueet omistavat yhdessä DigiFinlandin, joka tuottaa valtakunnallisia digitaalisia sote-palveluja. DigiFinlandin omistuksesta valtio pitää 33,46 prosenttia ja hyvinvointialueet, Helsinki sekä HUS yhteensä 66,54 prosenttia.

Tämä ei itsessään todista päällekkäisyydestä. Päinvastoin, yhteinen valtakunnallinen ratkaisu voi olla juuri sitä järkevää keskittämistä, jota tässä kirjoitussarjassa olemme peräänkuuluttaneet. Jos yksi järjestelmä voidaan tehdä kerran ja ottaa käyttöön koko Suomessa, ei ole mitään järkeä rakentaa samaa asiaa 21 kertaa.

Mutta juuri tässä tulee digitalisaation yksi tärkeimmistä kysymyksistä.

Rakennammeko yhden järjestelmän 21 käyttäjälle vai 21 järjestelmää samaan tarkoitukseen?

Hyvinvointialueiden syntyessä tietojärjestelmien yhdistäminen oli valtava työ. Vuoden 2024 valtion talousarviossa hyvinvointialueiden välttämättömiin kertaluonteisiin ICT-muutoskustannuksiin liittyi vielä 100 miljoonan euron määräraha. Kyse oli aikaisemmin myönnetyn valtuuden perusteella maksettavista menoista.

Tämäkin on hyvä esimerkki siitä, kuinka organisaatiouudistus maksaa ennen kuin se mahdollisesti säästää. Kun useiden kuntien ja sairaanhoitopiirien järjestelmät yhdistetään hyvinvointialueelle, vanhat tiedot pitää siirtää, järjestelmiä integroida, käyttöoikeuksia rakentaa ja henkilöstö kouluttaa. Siirtymävaiheessa kustannukset voivat jopa kasvaa.

Siksi digitalisaation tulosta ei pitäisi arvioida hankkeen valmistumispäivänä.

Se pitäisi arvioida viiden tai kymmenen vuoden kuluttua.

Kuinka monta vanhaa järjestelmää poistettiin? Kuinka monta lisenssiä jäi pois? Kuinka paljon manuaalista työtä katosi? Kuinka paljon henkilöstön aikaa vapautui? Kuinka monta päällekkäistä rekisteriä lopetettiin? Ja ennen kaikkea, paljonko kokonaiskustannus oli ennen muutosta ja paljonko se on muutoksen jälkeen?

Jos emme pysty vastaamaan näihin kysymyksiin, emme oikeastaan tiedä, oliko kyseessä investointi vai pelkkä uusi kustannus.

Suomen tunnetuin julkisen sektorin tietojärjestelmähanke lienee Apotti. Sitä käytetään julkisessa keskustelussa usein esimerkkinä lähes kaikkeen mahdolliseen, joten tässäkin pitää erotella luvut ennen johtopäätöksiä.

Apotin oman ilmoituksen mukaan järjestelmän rakentamisen ja käyttöönoton investointikustannus nykyisessä laajuudessa on 407 miljoonaa euroa. HUSin tarkastuslautakunnan arviointikertomuksessa puolestaan todetaan Apotin vuonna 2021 päivitetyn ennusteen hankkeen ja jatkuvan palvelun kustannuksista olleen omistajille yhteensä noin 625,6 miljoonaa euroa.

Kuusisataakaksikymmentäviisi miljoonaa euroa on valtava summa.

Mutta sekään ei vielä kerro, oliko Apotti kallis vai halpa.

Vertailuksi pitäisi tietää, paljonko kaikki ne järjestelmät, integraatiot, ylläpito, henkilöstö ja työvaiheet olisivat maksaneet ilman Apottia. Lisäksi pitäisi pystyä arvioimaan, mitä toiminnallisia hyötyjä yhteisestä järjestelmästä on saatu. Apotti itsekin toteaa järjestelmien kustannusvertailun olevan vaikeaa, koska järjestelmien laajuudet ja kustannuksiin sisältyvät asiat eroavat toisistaan.

Juuri tässä julkisten ICT-hankkeiden arviointi usein vaikeutuu.

Me tiedämme melko tarkasti, mitä uusi järjestelmä maksoi.

Paljon vaikeampaa on selvittää, mitä vanha tapa olisi maksanut samalla ajanjaksolla.

Apotti tarjoaa myös konkreettisen esimerkin siitä, että järjestelmästä irtautumisellakin on hintansa. Keski- ja Itä-Uudenmaan hyvinvointialueet luopuivat Apotin omistuksesta vuonna 2024. Apotin mukaan irtautumisesta aiheutui Keski-Uudellemaalle noin 10 miljoonan euron ja Itä-Uudellemaalle noin 4,6 miljoonan euron kustannus.

Tietojärjestelmää ei siis vaihdeta samalla tavalla kuin kopiokonetta.

Kun suuri järjestelmä on hankittu, siihen on koulutettu tuhansia ihmisiä, siihen on rakennettu integraatiot ja sen sisälle on kertynyt valtava määrä tietoa, vaihtamisesta tulee kallista. Taloustieteessä puhutaan toimittajalukosta. Kansankielellä voisi sanoa, että kun naimisiin on menty, avioerokin maksaa.

Tämän vuoksi järjestelmän hankintahinta on vain osa todellisesta hinnasta. Pitäisi arvioida koko elinkaari: rakentaminen, käyttöönotto, lisenssit, ylläpito, kehittäminen, integraatiot, koulutus, tietoturva ja lopulta myös järjestelmästä poistuminen.

Tässä tullaan asiaan, joka koskee paljon muutakin kuin Apottia. Julkisessa hallinnossa järjestelmän käyttöönotto voidaan helposti kirjata onnistumiseksi sillä perusteella, että järjestelmä saatiin tuotantoon. Hankkeen budjetti ja aikataulu ovat tietenkin tärkeitä mittareita, mutta taloudellisesta näkökulmasta ne ovat vasta alku.

Todellinen kysymys kuuluu, muuttuiko itse työ?

Jos uusi järjestelmä vain digitalisoi vanhan byrokratian, emme välttämättä ole tehostaneet mitään. Paperinen lomake on muuttunut sähköiseksi lomakkeeksi, mutta samat hyväksynnät, tarkastukset ja työvaiheet ovat edelleen olemassa.

Digitalisaation pitäisi siksi alkaa prosessista eikä tietokoneesta.

Ensin kysytään, miksi työ tehdään tällä tavalla. Tarvitaanko kaikki vaiheet? Tarvitaanko kaikki hyväksynnät? Voiko tieto tulla suoraan alkuperäisestä lähteestä? Voiko päätös syntyä automaattisesti silloin, kun lain ehdot täyttyvät yksiselitteisesti? Vasta sen jälkeen rakennetaan järjestelmä.

Muuten käy helposti niin, että huono prosessi automatisoidaan.

Ja silloin meillä on vain erittäin nopeasti toimiva huono prosessi.

Digitalisaation toinen suuri lupaus on ollut kansalaisen oman työn helpottuminen. Tässä tulokset ovat kaksijakoisia. Moni asia on kiistatta helpottunut. Veroasiointi on tästä hyvä esimerkki. Suuri osa kansalaisista pystyy tarkistamaan ja muuttamaan tietonsa verkossa ilman käyntiä verotoimistossa.

Mutta samalla on tapahtunut toinen muutos.

Osa työstä on siirtynyt viranomaiselta asiakkaalle.

Tämä ei välttämättä ole huono asia. Minäkin teen mieluummin yksinkertaisen asian kotona viidessä minuutissa kuin ajan virastoon jonottamaan. Taloudellisesti pitää kuitenkin kysyä, mitä tapahtui viranomaisen päässä. Jos kansalainen tekee itse tiedonsyötön ja järjestelmä automatisoi käsittelyn, sen pitäisi näkyä myös työn määrässä ja kustannuksissa.

Muuten digitalisaation tuottavuushyöty jää vain puolikkaaksi.

Tämä liittyy suoraan toisessa osassa esittämäämme kysymykseen valtion henkilöstöstä. Sitä ei tarvitse tässä avata uudelleen. Nyt kiinnostaa mekanismi: kun työ siirtyy asiakkaalle tai koneelle, poistuuko vanha työvaihe oikeasti?

Tietojärjestelmien maailmassa on myös toinen helposti näkymättömäksi jäävä kustannus: vanhat järjestelmät.

Uuden järjestelmän rakentaminen saa näkyvyyttä, budjetin ja projektinimen. Vanhan järjestelmän ylläpito ei ole yhtä kiinnostavaa. Silti organisaatioissa voi olla vuosikymmeniä vanhoja järjestelmiä, joita joudutaan pitämään hengissä siksi, että niiden sisältämää tietoa tarvitaan tai jokin muu järjestelmä on niistä riippuvainen.

Jos uusi järjestelmä tulee vanhan rinnalle mutta vanhaa ei voida sammuttaa, digitalisaatio lisää kustannuksia.

Siksi jokaisessa suuressa ICT-hankkeessa pitäisi mielestäni olla käyttöönoton lisäksi toinen yhtä tärkeä päivämäärä:

Milloin vanha järjestelmä sammutetaan?

Ja sitten tullaan tekoälyyn.

Tässä voi olla ensimmäistä kertaa vuosikymmeniin mahdollisuus todelliseen hallinnollisen työn tuottavuushyppyyn. Tekstin käsittely, asiakirjojen luokittelu, tiedonhaku, kääntäminen, puheen muuttaminen tekstiksi, päätösluonnokset, asiakaspalvelu ja monet muut tehtävät voidaan tehdä aivan eri tavalla kuin vielä muutama vuosi sitten.

Mutta jälleen kerran säästö syntyy vasta silloin, kun työ muuttuu.

DigiFinland koordinoi vuonna 2025 kymmentä sote-alan tekoälykokeilua seitsemällä hyvinvointialueella ja HUSissa. Sosiaali- ja terveysministeriö rahoitti kokeiluja yhteensä 2,3 miljoonalla eurolla. Vuonna 2026 julkaistujen tulosten mukaan esimerkiksi Pohjanmaan hyvinvointialueella tekoälyn käyttö toi 50 prosentin säästön tulkkausostoissa, ja Länsi-Uudellamaalla tekoälyavusteinen kirjaaminen vapautti ammattilaisten aikaa varsinaiseen työhön.

Tässä on juuri sitä, mitä minä haluaisin nähdä digitalisaatiolta enemmän.

Ei sitä, kuinka monta tekoälyhanketta käynnistettiin.

Vaan mitä tapahtui työtunneille ja euroille.

Jos kahden miljoonan investoinnilla säästetään joka vuosi kymmenen miljoonaa, tehdään lisää. Jos kymmenen miljoonan hankkeesta jää tulokseksi seminaari, raportti ja uusi projektihakemus, lopetetaan.

Teknologian nimi ei muuta talouden peruslakia.

DigiFinlandin omasta toiminnasta löytyy myös hyvä muistutus siitä, ettei jokaisen kehityshankkeen tarvitse päätyä käyttöönottoon. Asiakaspalautetiedon kansallisessa yhtenäistämishankkeessa kehitettiin tekninen ratkaisu, mutta vuonna 2025 päätettiin, ettei sitä oteta käyttöön kansallisena toteutuksena.

Tällainenkaan lopputulos ei automaattisesti tarkoita epäonnistumista. Kehittämiseen kuuluu se, että kaikkia kokeiluja ei jatketa. Päinvastoin voi olla paljon halvempaa lopettaa huonoksi osoittautunut ratkaisu ajoissa kuin käyttää seuraavat kymmenen vuotta sen ylläpitämiseen vain siksi, että siihen on jo käytetty rahaa.

Tämä on julkisessa taloudessa tärkeä periaate.

Jo käytetty raha ei ole peruste käyttää lisää rahaa.

Teollisuudessa uuden laitteen tai prosessin tarkoitus on lopulta näkyä tuotannossa. Joko tuotanto kasvaa, laatu paranee, työ vähenee, turvallisuus paranee tai kustannukset alenevat. Jos mikään näistä ei tapahdu, investoinnin perustelut alkavat käydä vähiin.

Samaa mittaria pitäisi käyttää julkisessa digitalisaatiossa.

Järjestelmän onnistumista ei pitäisi mitata sillä, että se valmistui.

Pitäisi mitata sitä, mitä tapahtui valmistumisen jälkeen.

Paljonko työaikaa säästyi? Paljonko vanhoja järjestelmiä poistui? Paljonko kustannukset laskivat? Nopeutuiko palvelu? Vähenivätkö virheet? Parantuiko tietoturva? Vapautuiko ammattilaisten aikaa siihen työhön, jota varten heidät alun perin palkattiin?

Ja jos kustannukset nousivat, pitää pystyä kertomaan, mitä lisäarvoa niiden vastineeksi saatiin.

Tässä kohtaa digitalisaatio liittyy koko Rälssit auki -sarjan peruskysymykseen ehkä selvemmin kuin mikään tähän asti käsittelemämme asia.

Tietokone ei säästä euroakaan.

Ohjelmisto ei säästä euroakaan.

Tekoälykään ei säästä euroakaan.

Säästö syntyy vasta silloin, kun niiden ansiosta jotakin voidaan tehdä paremmin, nopeammin tai pienemmällä työmäärällä – ja vanhasta kustannuksesta uskalletaan samalla luopua.

Muuten olemme rakentaneet vanhan julkisen hallinnon päälle uuden digitaalisen kerroksen.

Ja maksamme molemmista.

Seuraavaksi meidän kannattaa avata yksi kaikkein konkreettisimmista julkisen talouden kerroksista: kiinteistöt, toimitilat ja sisäiset vuokrat.

Siinä euro voi tehdä erittäin mielenkiintoisen kierroksen.

Julkinen organisaatio käyttää verorahaa vuokraan, vuokra maksetaan toiselle julkiselle toimijalle, vastaanottaja kirjaa sen tuloksi ja rakennus saattaa samalla olla valtion tai kunnan omistama.

Silloin kysymys kuuluu jälleen:

Mistä se ensimmäinen euro tuli – ja paljonko sitä jäi matkalle?