Rälssit auki, osa 4 – kun julkinen hallinto muuttuu konserniksi

Kolmessa ensimmäisessä osassa olen kulkenut valtionhallinnosta virastoihin ja sieltä valtionavustusten, tutkimusrahoituksen, yritystukien ja hankkeiden maailmaan. Jos tähän lopetettaisiin, suomalaisesta julkisesta taloudesta jäisi kuitenkin valtava osa avaamatta.

Valtion alapuolella ovat kunnat ja hyvinvointialueet, ja niiden ympärille on vuosikymmenten aikana muodostunut kokonainen yhtiöiden, kuntayhtymien, sidosyksiköiden ja muiden organisaatioiden verkosto.

Kunnallisessa päätöksenteossa tämän näkee käytännössä. Ensin on kunta tai kaupunki, mutta kun organisaatiokaaviota lähdetään avaamaan, sen alta löytyy tytäryhtiöitä, osakkuusyhtiöitä, kuntayhtymiä, kiinteistöyhtiöitä, energiayhtiöitä, kehittämisyhtiöitä ja erilaisia yhteisesti omistettuja palveluyhtiöitä.

Yhtiöittäminen ei itsessään ole huono asia. Energia-, vesi-, satama-, jätehuolto-, asunto- tai kiinteistöliiketoiminta voidaan aivan perustellusti järjestää yhtiömuodossa. Yhtiö voi toimia tehokkaasti, sen talous voidaan erottaa kunnan muusta taloudesta ja osa kuntayhtiöistä tuottaa omistajilleen myös hyvää tulosta.

Mutta mittakaava kannattaa nähdä.

Kuntaliiton mukaan kuntien omistamia tytäryhtiöitä ja kuntaomisteisia osakkuusyhtiöitä on Suomessa noin 2 500. Vuonna 2025 kuntakonsernit investoivat yhteensä noin 8,4 miljardia euroa, ja konserniyhtiöiden osuus investoinneista oli noin 40 prosenttia.

Kuntakonsernien lainakanta nousi samalla noin 43 miljardiin euroon ja vuokravastuita oli yli seitsemän miljardia. Lainojen ja vuokravastuiden yhteismäärä oli siis jo noin 50 miljardia euroa.

Viisikymmentä miljardia on sellainen luku, jonka kohdalla konsernitilinpäätöstä ei enää voi pitää kirjanpidollisena sivuseikkana.

Kun arvioidaan kunnan taloutta, ei riitä, että katsotaan vain emokunnan velkaa ja tulosta. Kuntaliiton mukaan konserniyhtiöiden velkamäärä on kasvanut peruskuntia nopeammin ja niiden osuus kuntakonsernien lainakannasta on jo yli puolet.

Valtaosa kuntien omistamista yhtiöistä teki vuonna 2025 tulosta lähellä nollaa. Positiivista tulosta syntyi erityisesti energiayhtiöissä.

Nollatulos ei tietenkään tarkoita, että yhtiö olisi tarpeeton tai huonosti hoidettu. Vesilaitoksen tai kunnallisen asuntoyhtiön tehtävänä ei tarvitse olla mahdollisimman suuren voiton tekeminen.

Mutta jokaisen yhtiön kohdalla pitäisi pystyä kysymään muutama yksinkertainen kysymys.

Miksi toiminta on yhtiössä? Paljonko sillä on hallintoa ja johtoa? Paljonko sillä on velkaa ja vastuita? Mitä palveluja se ostaa muilta julkisilta toimijoilta? Ja ennen kaikkea: mitä saman tehtävän hoitaminen maksaisi toisella tavalla järjestettynä?

Yksi kysymys kiinnostaa minua erityisesti:

Onko yhtiö oikeasti markkinoilla toimiva yritys vai kunnan sisäinen palveluyksikkö, jonka oven päälle on vain vaihdettu Oy-kyltti?

Tästä päästään in-house-yhtiöihin eli sidosyksiköihin.

Niiden alkuperäisessä ajatuksessa ei ole mitään kummallista. Jos useat kunnat tarvitsevat esimerkiksi taloushallintoa, palkanlaskentaa tai tietotekniikkaa, voi olla paljon järkevämpää tuottaa palvelu yhteisessä yhtiössä kuin rakentaa sama organisaatio jokaiseen kuntaan erikseen.

Ongelmallisemmaksi asia muuttuu siinä vaiheessa, kun sidosyksikköasemaa käytetään palvelujen ostamiseen ilman normaalia kilpailutusta tilanteessa, jossa todellinen määräysvalta yhtiöön on olematon.

Tästä saatiin vuonna 2025 hyvin kansantajuinen esimerkki.

Vantaan ja Keravan hyvinvointialue hankki Sarastialta henkilöstöhallinnon palveluja ja järjestelmiä noin 9,3 miljoonalla eurolla ilman kilpailutusta. Hyvinvointialue omisti Sarastiasta vain 0,04 prosenttia.

Asia päätyi korkeimpaan hallinto-oikeuteen. KHO vahvisti, ettei hyvinvointialueella ollut Sarastiaan hankintalain edellyttämää määräysvaltaa. Sarastia ei siten ollut tässä suhteessa hyvinvointialueen sidosyksikkö, jolta palvelut olisi voitu ostaa kilpailuttamatta.

Minusta tuo 0,04 prosenttia kertoo ongelman kansantajuisemmin kuin monta sivua hankintalakia.

Kun omistus on neljä sadasosaprosenttia ja sen perusteella ostetaan miljoonien eurojen palveluja ilman kilpailua, on aivan perusteltua kysyä, missä vaiheessa sana ”oma” menettää merkityksensä.

Toiseen suuntaan pitää kuitenkin olla yhtä tarkkana.

Sidosyksikköjärjestelmää ei kannata purkaa vain siksi, että järjestelmä on julkinen. Jos yhteinen yhtiö todella tuottaa palvelun omistajilleen markkinoita edullisemmin ja tehokkaammin, sen käyttäminen voi olla veronmaksajan etu.

Tavoitteena ei pitäisi olla kaiken yksityistäminen eikä kaiken kunnallistaminen.

Tavoitteena pitäisi olla mahdollisimman hyvä palvelu mahdollisimman järkevällä hinnalla.

Jos kunnan oma yhtiö tekee työn 700 000 eurolla ja vastaavan palvelun markkinahinta on 800 000 euroa, olisi typerää ostaa palvelu ulkoa vain ideologisista syistä.

Mutta jos oma yhtiö laskuttaa miljoonan palvelusta, jonka markkinoilta saisi 800 000 eurolla, ei miljoonasta tule säästöä sillä perusteella, että raha ”pysyy konsernissa”.

Kunta käytti silloin 200 000 euroa enemmän.

Laskin ratkaisee.

Julkisiin hankintoihin palaan myöhemmin omassa osassaan. Tässä vaiheessa riittää havainto siitä, että suurissa hankintamäärissä jo pienet prosentuaaliset erot muuttuvat nopeasti suuriksi euroiksi.

Teollisuudessa asia on itsestään selvä. Jos miljoonan euron vuosittainen hankinta saadaan samalla laadulla 950 000 eurolla, säästettiin 50 000 euroa. Sitä ei tarvitse nimetä strategiseksi tuottavuusohjelmaksi.

Se on normaalia ostamista.

Hyvinvointialueilla mittakaava muuttuu vielä suuremmaksi.

Vuoden 2026 talousarviossa hyvinvointialueiden yleiskatteiseen valtionrahoitukseen on varattu noin 27,1 miljardia euroa. Rahoituksen indeksikorotus kasvattaa kokonaisuutta noin 853 miljoonalla eurolla ja palvelutarpeen arvioitu kasvu noin 248 miljoonalla eurolla.

Kun kokonaisuus on 27,1 miljardia euroa, yhden prosentin ero kustannuksissa vastaa noin 271 miljoonaa euroa.

Tämä ei tarkoita, että hyvinvointialueilta olisi noin vain leikattavissa yksi prosentti ilman vaikutuksia palveluihin. Se näyttää kuitenkin mittakaavan.

Siksi hallinnon, johtamisen, hankintojen, tietojärjestelmien, kiinteistöjen ja ostopalvelujen tehokkuutta ei voi kuitata pikkusäästöinä.

Tässä pitää samalla erottaa itse palvelut niiden ympärille rakennetusta koneistosta.

Sairaanhoitajaa, lääkäriä, lähihoitajaa, ensihoitajaa tai palomiestä ei ole mitään järkeä nostaa ensimmäisenä säästölistalle, jos heidän ympärillään olevista rakenteista löytyy tehottomuutta.

Minua kiinnostaa juuri se ympärillä oleva koneisto.

Jos sieltä voidaan säästää euro varsinaista palvelua heikentämättä, euro voidaan käyttää palveluun, velkaantumisen vähentämiseen tai jättää kokonaan keräämättä veronmaksajalta.

Hyvinvointialueiden rahoitusjärjestelmään kuuluu lisäksi jälkikäteistarkistus, jossa toteutuneet kustannukset vaikuttavat myöhempään rahoitukseen. Vuoden 2026 rahoituksessa vuoden 2024 tilinpäätöksiin perustuvan jälkikäteistarkistuksen muutos vähentää rahoitusta noin 184 miljoonaa euroa.

Järjestelmälle on perusteensa. Lakisääteiset palvelut pitää pystyä rahoittamaan myös silloin, kun niiden todelliset kustannukset poikkeavat ennusteista.

Talouden ohjauksen kannalta on silti aiheellista kysyä, kuinka vahvat kannustimet järjestelmä antaa tehokkuuteen.

Tehokkaasti toimivan alueen pitäisi hyötyä tehokkuudestaan eikä järjestelmä saa muodostua sellaiseksi, että kustannusten kasvaminen voidaan aina siirtää seuraavan kierroksen rahoitukseen.

Muuten lasku löytää lopulta saman osoitteen.

Valtion.

Ja valtion laskun maksaa lopulta veronmaksaja.

Kuntienkaan talous ei tällä hetkellä tarjoa helppoa pakotietä.

Vuonna 2025 kuntatalouden toiminnan ja investointien rahavirta jäi yli 800 miljoonaa euroa alijäämäiseksi. Kuntaliiton mukaan kustannusten kasvua selittivät muun muassa heikko työllisyystilanne ja TE-palvelujen siirtyminen valtiolta kuntiin.

Työllisyysalueille siirtyi valtiolta noin 607 miljoonan euron rahoitus, mutta Kuntaliiton selvityksen mukaan alueiden kokonaismenot näyttivät ylittäneen tämän määrän reilulla sadalla miljoonalla eurolla.

Tämä on hyvä muistutus siitä, miksi kuntien kasvavia menoja ei voi automaattisesti käyttää todisteena paisuvasta kunnallishallinnosta.

Jos valtio siirtää kunnille uuden tehtävän, menojen kuuluukin kasvaa.

Mutta silloin pitäisi aina kysyä myös:

Mitä valtion vanhasta järjestelmästä poistui?

Jos tehtävä siirtyy valtiolta kunnalle, mutta valtion vastaava rakenne ei pienene, emme ole tehostaneet julkista hallintoa.

Olemme siirtäneet tehtävän ja pahimmassa tapauksessa rakentaneet uuden kerroksen vanhan rinnalle.

Juuri kerroksista tässä koko kirjoitussarjassa alkaa olla kysymys.

Julkinen raha voi kulkea valtion, hyvinvointialueen, kunnan, kuntayhtymän, yhtiön, sidosyksikön, hankkeen ja järjestön kautta ennen kuin se päätyy siihen tarkoitukseen, jota varten se alun perin kerättiin.

Jokaisessa portaassa voi olla täysin tarpeellista toimintaa.

Mutta mitä useamman laatikon kautta euro kulkee, sitä tärkeämpää on tietää, mitä jokainen laatikko maksaa.

Minusta suomalaisen julkisen talouden perusteellisessa tarkastelussa koko järjestelmä pitäisi piirtää näkyviin nimenomaan veronmaksajan näkökulmasta.

Otetaan yksi euro ja seurataan sitä.

Paljonko siitä päätyy varsinaiseen palveluun? Paljonko hallintoon? Paljonko tietojärjestelmiin, hankintoihin, yhtiöiden hallintoon, konsultteihin ja kiinteistöihin?

Jos sadan euron verosta 90 euroa päätyy siihen palveluun, jota varten vero kerättiin, voidaan ehkä olla tyytyväisiä.

Jos varsinaiseen palveluun päätyy 60 euroa ja 40 euroa kuluu matkalla rakenteisiin, meillä on ongelma.

Minä en tiedä etukäteen, kumpi luku on lähempänä totuutta.

Juuri siksi asia pitää selvittää.

Tässä tullaan taas rälssiin.

Rälssi ei välttämättä ole ihminen eikä edes yksittäinen organisaatio. Se voi olla rakenne, joka on vuosien aikana oppinut perustelemaan oman välttämättömyytensä niin hyvin, ettei kukaan enää kysy, paljonko se maksaa.

Kaikkein vaikeimmin havaittava rälssi voi olla juuri sellainen, jota emme enää edes huomaa, koska siitä on tullut normaali osa järjestelmää.

Ensimmäisessä osassa otimme esille laskimen ja toisessa organisaatiokaavion.

Nyt niiden rinnalle tarvitaan konsernitilinpäätös.

Se kertoo, kuinka paljon laatikoiden sisälle ja niiden väliin on oikeasti kertynyt rahaa, velkaa ja vastuuta.

Seuraavissa osissa tätä koneistoa avataan vielä syvemmältä. Julkiset hankinnat, tietojärjestelmät, konsulttien käyttö, johtaminen ja muut rakenteet saavat oman tarkastelunsa.

Silloin sana rälssi joutuu todelliseen testiin.

Ei sillä perusteella, mitä joku meistä epäilee.

Vaan sillä perusteella, mitä numerot ja tosiasiat näyttävät.