Rälssit auki, osa 2 – kun virasto katoaa, katoavatko kulut?

Ensimmäisessä osassa kysyin, kuinka suuren julkisen sektorin Suomella oikeasti on varaa ylläpitää. Nyt mennään askel syvemmälle ja katsotaan sitä koneistoa, joka ministeriöiden alle on vuosikymmenten aikana rakennettu.

Heti alkuun on syytä todeta asia, joka helposti unohtuu, jos julkishallintoa tarkastellaan vain kriittisin silmin. Valtion henkilöstömäärä ei ole viime vuosina kasvanut. Valtion budjettitalouden henkilöstömäärä oli vuonna 2023 noin 81 700 ja vuonna 2024 noin 81 000. Vuodelle 2025 arvio oli noin 75 300 ja vuodelle 2026 noin 74 500 henkilöä. Henkilötyövuosienkin määrän arvioidaan laskevan noin 80 600:sta vuonna 2024 noin 73 900:aan vuonna 2026.

Siis vähemmän väkeä, mutta se ei vielä tarkoita samassa suhteessa pienempiä kustannuksia. Valtion budjettitalouden palkkasumma oli vuonna 2024 noin 4,65 miljardia euroa ja vuoden 2026 arvio on noin 4,43 miljardia. Työvoimakustannukset ovat edelleen yli 5,3 miljardia euroa vuodessa. Keskimääräinen kokonaisansio valtiolla oli vuonna 2023 noin 4 474 euroa kuukaudessa, vuonna 2024 noin 4 590 euroa ja vuoden 2026 arvio on jo 4 930 euroa kuukaudessa.

Samaan aikaan toinen lasku kasvaa. Valtion maksamat eläkemenot olivat vuonna 2023 noin 5,35 miljardia euroa ja vuoden 2026 arvio on noin 5,69 miljardia. Tässä alkaa näkyä yksi Suomen julkisen talouden ongelmista. Vaikka henkilöstö vähenee, kustannukset eivät alene samassa suhteessa. Väestö vanhenee, eläkemenot kasvavat ja palkkataso nousee. Siksi pelkkä henkilöstömäärän tuijottaminen ei kerro koko totuutta.

Mutta mennään itse rakenteeseen.

Vuoden 2026 alussa Suomessa tehtiin yksi vuosikymmenten suurimmista valtion aluehallinnon uudistuksista. Aluehallintovirastot ja ELY-keskukset lakkautettiin ja tilalle tulivat valtakunnallinen Lupa- ja valvontavirasto sekä kymmenen elinvoimakeskusta. Uudistus koski yhdeksän ministeriön hallinnonaloja, 27 virastoa ja noin 4 600 työntekijää.

Kun tämän lukee nopeasti, syntyy helposti mielikuva valtavasta hallinnon purkamisesta. Mutta kun katsotaan, mitä oikeasti tapahtui, kuva muuttuu. Lähes 2 000 ELY-keskusten asiantuntijaa siirtyi uusiin elinvoimakeskuksiin, ympäristötehtävien henkilöstöä Lupa- ja valvontavirastoon, joukkoliikenteen tehtäviä henkilöstöineen Traficomiin sekä maa- ja metsätalouden tehtäviä elinvoimakeskuksiin, Ruokavirastoon ja Lupa- ja valvontavirastoon.

Tehtävät eivät siis suurelta osin kadonneet eivätkä ihmiset hävinneet. Organisaatiokaavion laatikot järjesteltiin uudelleen.

Tämä ei tarkoita, että uudistus olisi huono. Päinvastoin, tehtävien kokoaminen voi vähentää päällekkäistä johtoa, yhtenäistää tietojärjestelmiä, vähentää toimitiloja ja nopeuttaa esimerkiksi lupakäsittelyä. Juuri tällaista uudistamista tarvitaan. Mutta minä haluan nähdä lopulta eurot: paljonko johtoa poistui, paljonko hallintoa katosi, montako päällekkäistä tietojärjestelmää voidaan lopettaa, paljonko toimitiloja vapautuu ja ennen kaikkea paljonko veronmaksajan lasku pienenee.

Jos 27 organisaatiota järjestetään uudelleen, mutta lähes kaikki tehtävät ja työntekijät siirtyvät uusiin laatikoihin, kyseessä ei vielä ole säästö. Se on organisaatiouudistus. Näillä kahdella asialla on melkoinen ero. Säästö syntyy vasta, kun uudesta rakenteesta poistuu myös kustannuksia.

Opetushallitus tarjoaa hyvän esimerkin siitä, kuinka julkisen hallinnon numeroita voidaan käyttää myös väärin. Vuonna 2025 sille osoitettiin valtion talousarviossa noin 440 miljoonaa euroa. Tuon luvun voisi nostaa otsikkoon ja kysyä, tarvitsemmeko todella lähes puolen miljardin euron Opetushallituksen.

Mutta se olisi epärehellistä.

Opetushallituksen oman toiminnan ylläpitämiseen meni summasta vajaat 30 miljoonaa euroa. Suurin osa 440 miljoonasta oli edelleen jaettavia avustuksia sekä viraston yhteydessä toimivien erillisyksiköiden ja valtion oppilaitosten rahoitusta. Juuri tästä puhuin ensimmäisessä osassa: rahavirrat pitää erotella ennen kuin niistä tehdään johtopäätöksiä.

Se ei kuitenkaan poista varsinaista kysymystä. Opetushallitus kertoo itse toimintansa laajentuneen vuosien aikana, kun sen yhteyteen on keskitetty tehtäviä aikaisemmin erillisistä virastoista. Vuoden 2026 alussa Opetushallitus ja Kotimaisten kielten keskus yhdistettiin, ja koko opetus- ja kulttuuriministeriön virastorakennetta uudistettiin siten, että hallinnonalan tehtäviä hoitaa nyt viisi virastoa.

Minusta tämä todistaa yhden tämän kirjoitussarjan keskeisistä ajatuksista: organisaatiorakenne ei ole luonnonlaki. Virastoja voidaan yhdistää, tehtäviä siirtää ja hallintoa järjestää uudelleen. Silloin voidaan aivan perustellusti kysyä, miksi pysähtyä tähän.

Maa- ja metsätalousministeriön hallinnonala tarjoaa seuraavan hyvän tarkastelukohteen. Vuoden 2026 budjetissa Luonnonvarakeskuksen toimintamenoihin on varattu noin 88,5 miljoonaa euroa, Ruokavirastolle noin 80 miljoonaa ja ministeriön omiin toimintamenoihin runsaat 22 miljoonaa euroa. Lisäksi kokonaisuudessa ovat Maanmittauslaitos, Metsähallitus julkisine hallintotehtävineen, Suomen metsäkeskus ja muita toimijoita.

Luonnonvarakeskus tutkii maa- ja metsätaloutta, ruokajärjestelmää, kalataloutta ja luonnonvaroja. Samaan aikaan Suomessa tekevät tutkimusta ja asiantuntijatyötä yliopistot, Suomen ympäristökeskus ja monet muut julkisesti rahoitetut organisaatiot. Metsäkeskus puolestaan hoitaa metsälainsäädännön toimeenpanoa, metsävaratietoa ja metsätalouden edistämistä erityisesti yksityismetsissä. Se ei ole varsinainen valtion virasto vaan maa- ja metsätalousministeriön ohjaama ja valvoma julkisoikeudellinen laitos.

Näiden kaikkien tehtävistä löytyy varmasti tarpeellisia asioita, mutta juuri tässä pitäisi tehdä tehtäväkartoitus yli organisaatiorajojen. Missä tutkimus, neuvonta, kehittäminen ja viranomaistehtävät menevät päällekkäin? Voitaisiinko Metsäkeskuksen tehtäviä hoitaa ministeriössä, Ruokavirastossa, Maanmittauslaitoksessa tai muualla? Voitaisiinko tutkimusorganisaatioiden yhteisiä tukitoimintoja yhdistää? En väitä tietäväni vastauksia etukäteen, mutta kysymyksiä ei pidä jättää esittämättä.

Luonnonvarakeskuksen kaltaisten tutkimuslaitosten kohdalla vastaan tulee myös ensimmäisessä osassa käsittelemämme ”ulkopuolinen rahoitus”. Jos tutkimusrahaa tulee Suomen Akatemialta, toiselta ministeriöltä, EU:lta tai toiselta julkiselta organisaatiolta, se on vastaanottajan kirjanpidossa aivan oikein ulkopuolista rahoitusta. Veronmaksajan näkökulmasta osa siitä voi silti olla julkista rahaa. Siksi minä haluan aina tietää, mistä se ensimmäinen euro tuli.

Liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonalalla vuoden 2026 budjetissa Traficomin toimintamenoihin on varattu noin 89 miljoonaa euroa, Väylävirastolle noin 58 miljoonaa ja Ilmatieteen laitokselle noin 48 miljoonaa. Ministeriöllä itselläänkin on tietenkin omat toimintamenonsa.

Traficom on erityisen hyvä esimerkki siitä, miksi numeroiden kanssa pitää olla tarkkana. Viraston kokonaiskulut ovat paljon suuremmat kuin valtion budjetista tuleva nettomääräraha, koska sillä on merkittävästi maksullista toimintaa ja erilaisia viranomaismaksuja. Vuonna 2025 siellä työskenteli runsaat 1 100 ihmistä ja henkilöstökulut olivat noin 98 miljoonaa euroa. Ei siis ole oikein väittää, että veronmaksaja maksaisi yksin koko Traficomin toiminnan.

Mutta tähän tulee kiinnostava jatkokysymys. Viranomaismaksu ei ole samanlaista markkinoilta ansaittua tuloa kuin yrityksen asiakkaalle vapaaehtoisesti myymä palvelu. Jos kansalainen tai yritys tarvitsee lain vuoksi luvan, rekisteröinnin tai muun viranomaispalvelun ja maksaa siitä viranomaiselle, kyse on edelleen yhteiskunnan määräämän järjestelmän kustannuksesta. Maksaja vain näkyy eri kohdassa.

Siksi julkisen organisaation tulot pitäisi minusta jakaa ainakin kolmeen koriin: verorahoitukseen, viranomaisluonteisiin ja muihin pakollisiin maksuihin sekä aidosti markkinoilta ansaittuun rahaan. Vasta sen jälkeen tiedämme, kuinka omavarainen organisaatio todella on.

Myös digitalisaation pitäisi näkyä ennen pitkää hallinnon rakenteessa ja kustannuksissa. Jos sähköinen asiointi, automaatio ja uudet tietojärjestelmät vähentävät manuaalista työtä, pitäisi niiden vaikutuksen näkyä myös työmäärässä. Tähän palaan myöhemmin omassa osassaan, sillä tietojärjestelmien kustannukset ja niillä saavutetut todelliset säästöt ansaitsevat kokonaan oman tarkastelunsa.

Valtiovarainministeriö näyttää itsekin tunnistaneen tarpeen perusteellisemmalle tarkastelulle. Se käynnisti vuonna 2025 koko valtion virastorakennetta koskevan selvityksen, jossa tarkastellaan kaikkien ministeriöiden virastoja, laitoksia, palvelukeskuksia, julkisoikeudellisia toimijoita ja jopa valtion erityistehtäväyhtiöitä. Tavoitteeksi asetettiin rakenteellisilla muutoksilla 25 miljoonan euron vuotuinen säästö vuodesta 2027 lähtien.

Tuo 25 miljoonaa pysäyttää minut.

Valtion budjettitalouden työvoimakustannukset ovat yli viisi miljardia euroa vuodessa ja valtion eläkemenot lähestyvät 5,7 miljardia. Kun tarkastelussa on koko valtion valtava virasto- ja laitosrakenne, minusta voidaan aivan perustellusti kysyä, onko 25 miljoonan euron vuotuinen säästötavoite edes samassa mittakaavassa ongelman kanssa.

Minä menisin vielä pidemmälle. En tarkastelisi virastoja ensisijaisesti yksittäisinä organisaatioina vaan kokoaisin saman pöydän ääreen kaikki samaa tai samankaltaista työtä tekevät tahot. Tutkimuslaitokset tarkasteltaisiin yhdessä, lupa- ja valvontatehtävät yhdessä, neuvonta- ja kehittämistehtävät yhdessä ja valtion talous-, henkilöstö-, hankinta-, viestintä- ja tietohallintopalvelut yhdessä. Vasta silloin nähdään, kuinka monta kertaa suomalainen veronmaksaja maksaa saman tyyppisestä osaamisesta eri organisaatioissa.

Valtiovarainministeriö selvittää jo esimerkiksi sisäisen tarkastuksen ja eräiden taloushallinnon tehtävien keskittämistä. Jos sama tukitoiminto voidaan hoitaa yhdestä paikasta kymmenille organisaatioille, on täysin aiheellista kysyä, miksi jokaisen pitäisi rakentaa sitä itse.

Tässä on minusta koko virastokeskustelun ydin. Minua ei ensimmäisenä kiinnosta, minkä niminen laatikko organisaatiokaaviossa on. Minua kiinnostaa, mitä sen sisällä tehdään ja paljonko se maksaa. Jos kaksi laatikkoa voidaan yhdistää ja työ hoituu yhtä hyvin, yhdistetään ne. Jos tehtävä voidaan automatisoida, automatisoidaan. Jos tehtävä voidaan lopettaa, lopetetaan. Jos se voidaan hoitaa ministeriössä ilman erillistä organisaatiota, kysytään miksi virastoa tarvitaan. Ja jos tarkastelussa osoittautuu, että nykyinen organisaatio hoitaa välttämättömän työn tehokkaimmin ja kohtuullisella hinnalla, annetaan sen jatkaa.

Tarkoitus ei ole tuhota toimivaa hallintoa vaan selvittää, mikä todella toimii.

Suomalainen julkishallinto ei ole syntynyt yhden suunnittelijan pöydällä. Sitä on rakennettu vuosikymmenien aikana hallitus hallitukselta, laki lailta ja tehtävä tehtävältä. Uusia kerroksia on tullut vanhojen päälle, tehtäviä on siirretty ja välillä organisaatioita on yhdistetty. Siksi koko järjestelmän perusteellinen perkaaminen ei ole hyökkäys virkamiestä vastaan. Se on normaalia kunnossapitoa.

Teollisuudessa kukaan järkevä ihminen ei pitäisi tuotantoprosessia muuttumattomana vuosikymmeniä vain siksi, että se joskus rakennettiin sellaiseksi. Prosessia mitataan, pullonkaulat etsitään, turhat työvaiheet poistetaan ja tekniikan kehittyessä toimintatapaa muutetaan.

Miksi valtion pitäisi toimia toisin?

Ensimmäisessä osassa sanoin lähteväni liikkeelle laskimen kanssa. Nyt laittaisin sen viereen organisaatiokaavion. Piirretään myös rahavirrat näkyviin ja kysytään jokaisen laatikon kohdalla, miksi se on olemassa, mitä se tekee ja mitä se maksaa.

Jos vastaus on hyvä, laatikko saa jäädä.

Jos vastaus on ”koska näin on aina ollut”, meillä on ongelma.

Ja jos vastausta ei löydy ollenkaan, olemme ehkä löytäneet ensimmäisen oikean rälssin.

Seuraavassa osassa poistutaan virastojen seinien sisältä ja seurataan rahaa sinne, missä se alkaa kiertää valtionavustuksina, järjestöille, tutkimukseen, hankkeisiin, yritystukiin ja EU-rahoituksen kautta takaisin Suomeen.

Siellä kysymys ”mistä se ensimmäinen euro tuli?” muuttuu vielä paljon mielenkiintoisemmaksi.